衢州市衢江区横路办事处横路村村民委员会与衢州市衢江区建材实验厂土地租赁合同纠纷一审民事判决书
衢州市衢江区横路办事处横路村村民委员会与衢州市衢江区建材实验厂土地租赁合同纠纷一审民事判决书
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（2020）浙0803民初3221号
原告横路村委会向本院提出诉讼请求：1.依法确认原、被告于2001年8月8日签订的《生产用地使用新增及延期协议》无效；2.判令被告归还其依据《生产用地使用新增及延期协议》占用的319.6亩土地；3.判令被告支付占用土地使用费10万元；4.案件受理费由被告承担。庭审中，原告放弃第2、3项诉讼请求。事实和理由：1984年横路乡政府开办横路砖瓦厂，为砖瓦厂生产经营租用了横路村317.6亩土地。因政策原因，横路乡政府于1994年初将横路砖瓦厂进行拍卖，蕞终由本村村民杨林泉拍得。1994年2月3日横路乡政府在拍卖砖瓦厂后，与横路村委会签订《横路砖瓦厂生产用地与横路村关于土地补偿费的协议书》；协议约定砖瓦厂借用横路村民土地317.6亩，借用期限自1994年至2014年，借用费（土地租金）20元/亩。杨林泉经拍卖取得砖瓦厂经营权后，将横路砖瓦厂更名为衢县建材实验厂，后再次更名为衢州市衢江区建材实验厂，继续从事粘土砖瓦烧制。因利用粘土烧制砖瓦属政府淘汰落后产能，砖瓦厂已在2012年左右关停歇业。2014年协议期满，原告欲收回土地，但被告以已在2001年8月8日签订了《生产用地使用新增及延期协议》为由继续占用土地。原、被告在签订协议前未征得承包户的同意擅自将已发包到户的林地发包，也未召开过村民代表会议讨论决定土地新增及延期事宜，该协议违反《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的以租赁方式处分村集体财产的事项需经民主议定程序，该协议属违反法律强制性规定的无效协议。
被告衢江建材实验厂辩称：1.案涉土地系各承包户经营的承包地，并非未经发包的集体土地，《生产用地使用新增及延期协议》并不存在因违反《村民委员会组织法》的禁止性规定而归无效的情形；2.原告无权干涉各村民对承包土地的流转，原告在未获得全体承包户授权的情形下无权主张《生产用地使用新增及延期协议》无效并收回土地；3.本案案由应为“土地承包经营权转包合同纠纷”。 原、被告为证实其主张，围绕诉讼请求及答辩意见分别递交了证据。原告递交：1.原告与衢县横路乡人民政府于1994年2月3日签订的《横路砖瓦厂生产用地与横路村关于土地补偿费的协议书》、原告与被告于2001年8月8日签订的《生产用地使用新增及延期协议》、被告于2001年8月7日向原告提交的《关于要求延期土地使用年限的报告》，证明原、被告之间的租赁关系一直按照1994年的协议履行，在租期尚未过半之时2001年双方签订的协议既未征得承包户同意又未经村民会议讨论决定，应属无效合同；2.被告与横路办事处于2017年1月22日签订的协议，证明被告衢江建材实验厂已经在2017年全部拆除并获得赔偿，根据协议要求，其所租赁的土地应返还给土地所有者；3.林权证（部分）、村民意见书，证明案涉土地大部分已发包到户，村民从未同意延长土地租赁时间。被告递交：1.记账凭证、领款单、横路村2012砖瓦厂出租到户清单，证明案涉土地系各承包户的承包地，转包方为各农户而非村集体；2.民事起诉状，证明原告在此案诉讼前均认为案涉合同系有效；3.民事裁定，证明法院已对案涉合同进行审查，未否定该合同的效力；4.函，证明被告已于2020年8月29日向原告要求支付土地补偿款，原告拒绝提供账户；5.变更情况登记，证明被告企业名称及投资人变更情况。 本院依职权从衢州市自然资源和规划局衢江分局调取了案涉合同中涉及的集体土地使用权证（衢江区集用（1994）第144566号），证载面积为6336.5㎡，用途系厂房。本院另调取了民事起诉状及裁定书。
本案中，就原告提交的第1组、第2组证据、第3组证据的林权证，被告对真实性无异议，对证据的证明对象存有异议，对第3组证据中的村民意见书真实性有异议，认为无法辨别真伪，且不认为该证据系村民的真实意思表示，村民已通过收取租金的方式对合同进行了追认。对被告提交的证据，原告对真实性无异议，但认为被告租金仅支付至2012年，且村民对2001年的协议并不知情，承包户领取的租金是双方履行1994年的协议，原告以及原告村民已经通过各种方式要求被告返还土地，此前诉讼虽然撤诉或者被驳回起诉，但并非说明合同是有效的。本院认为，上述双方对真实性无异议的证据本院可予以确认并在卷佐证；对原告提交的村民意见书，本院结合本案其他证据以及双方的陈述予以综合认定。对有争议的待证内容，将在下文综合评价。
经本院审理认定，衢县横路乡横路村村民委员会现名称为衢州市衢江区横路办事处横路村村民委员会。衢县横路砖瓦厂系1985年创办的乡镇集体企业，1993年更名为衢县建材实验厂，1994年该厂改制为个人独资企业，投资人杨林泉；2002年4月14日，该厂变更为衢州市衢江区建材实验厂。2015年3月5日，该厂投资人由杨林泉变更为何增芳；2015年10月27日，该厂投资人变更为江水荣。 1994年2月3日，衢县横路乡横路村经济合作社与衢县横路乡人民政府签订《横路砖瓦厂生产用地与横路村关于土地补偿费的协议书》，约定将位于横路村的317.6亩土地借用给砖瓦厂用于生产经营，使用期限二十年，除部分1985年已借用的土地按照15元/亩的标准计算至1995年9月29日，其余土地按照20元/亩的标准由砖瓦厂直接支付给横路村。协议另约定“根据砖瓦厂生产实际，如需退还或新增借用生产用地，由砖瓦厂与横路村另行协商处理，乡政府有义务配合”。2001年8月7日，衢县建材实验厂向衢县横路乡横路村村民委员会报告要求延期土地使用年限；次日，双方签订《生产用地使用新增及延期协议》，约定新增租赁土地2亩，继续租赁土地的范围与价格按照1994年2月3日的协议书执行，租赁期限自2014年再延期三十年至2044年止。此后，被告实际支付租金至2012年度止。2020年8月29日，被告向原告发函，要求原告提供账号以便被告补缴2014年以来的“土地使用补偿费”。 同时查明，案涉合同土地坐落于衢江区××乡××村，涉案土地在租赁之初为山坡地，经过多年取土经营山坡地已基本推为平地。案涉土地大部分于1982年即已通过村集体土地承包的方式发包到户，2004年衢江国土局重新向承包户发放了林权证。案涉土地中原厂房区域的土地面积6336.50㎡，土地使用者为杨林泉，该地块的权属性质为集体土地使用权（证书编号衢江区集用（1994）第144566号），土地用途为厂房，系被告原投资人杨林泉经拍卖取得横路砖瓦厂后于1994年6月10日向原衢县土地管理局申请的权属变更登记。2017年1月22日，衢州市衢江区横路办事处（甲方）与衢江建材实验厂（乙方）就砖瓦窑关停拆除事项达成协议，约定乙方停止生产、拆除设备、拆除所有建筑物、注销企业；拆除烟囱、轮窑、厂房、机房、堆煤场等所有地面建筑物、拆除生产的机器设备及供电系统；甲方给予乙方补偿336万元；整体移交拆除时间2017年7月31日前，协议另要求于2017年12月30日前完成衢江建材实验厂的企业税务清算及工商注销。此后，双方在期限内完成拆除任务，但被告衢江建材实验厂一直未完成工商注销。 另查明，2018年以来，横路村村民庄建芳、王银禄先后起诉要求确认2001年原被告签订的协议无效，此后庄建芳撤回起诉，王银禄因未缴纳诉讼费本院按撤诉处理之后再次起诉要求被告返还土地以及支付土地占用使用费，本院以诉争土地地貌变化后四至不明难以确定具体地块以及王银禄并非合同相对方为由驳回王银禄的起诉。
本院认为，本案系土地租赁合同纠纷，本案的争议焦点为案涉《生产用地使用新增及延期协议》的效力如何。首先，关于案涉2001年的协议是否违反法律、行政法规的强制性规定，根据《蕞高人民法院关于适用时间效力的若干规定》头部条第二款的规定，民法典实施前的法律实施引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案应适用当时的法律、司法解释的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）第十九条规定：涉及村民利益的下列事项必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的适用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费统筹方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的适用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。本案中，2001年8月8日签订的《生产用地使用新增及延期协议》与1994年2月3日签订的《横路砖瓦厂生产用地与横路村关于土地补偿费的协议书》在内容上虽有联系，但实际为新合同，案涉土地为横路村集体所有，尚有部分土地用于村集体对外经济项目使用，是否要继续对外租赁，关系到村民利益，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理，无论案涉集体土地使用权人为被告或者是杨林泉，均为依据1994年的协议从横路村租赁而来，至2014年租赁期限已然到期。至于2001年签订的协议，仅有5名村干部在协议上签字，未召开村民会议讨论，明显违反法律法规强制性规定。其次，关于案涉2001年的协议是否征得各承包户的同意或追认。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条的规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。本案中，被告认为横路村村民已经根据协议领取了租金，但被告仅支付租金至2012年度，且根据此前村民王银禄、庄建芳的诉讼材料以及本次诉讼中的村民意见，村民均认可1994年签订的租赁协议，认为租金系根据1994年协议的标准领取，2001年原被告签订的协议无效；此外，被告也自始未提供村民同意或追认该延期租赁协议继续有效的证据，故对被告的主张本院不予支持，原、被告在2001年8月8日签订《生产用地使用新增及延期协议》至今未征得各承包户同意及事后追认。 综上，《生产用地使用新增及延期协议》中的集体土地对外租赁事项关系到村民利益，未经过村民会议讨论，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）的强制性规定；此外，协议中涉及承包到户的土地亦未经过承包户的同意及追认，故该协议属无效合同，且自始无效。关于合同被确认无效后的法律后果，原告在诉讼中提出返还土地、支付占有使用费的主张后又撤回，系其行使诉讼权利的表现；被告经本院释明，仍未提起反诉或者同时履行抗辩，故合同无效的法律后果双方可待本案判决生效后另行处理。 依据《中华人民共和国合同法》第四十八条头部款、第五十二条第（五）项、第五十六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）第十八条,《蕞高人民法院关于适用时间效力的若干规定》头部条第二款之规定，判决如下：
确认原告衢州市衢江区横路办事处横路村村民委员会与被告衢州市衢江区建材实验厂于2001年8月8日签订的《生产用地新增及延期协议》无效。 案件受理费80元，由被告衢州市衢江区建材实验厂负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
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